გიორგი ჩიკვილაძე, სალომე ჟვანია
[ბლოგი მომზადდა “ცვლილებებზე ორიენტირებული ახალგაზრდების ხელშეწყობა საქართველოში” პროექტის ფარგლებში შექმნილი სამუშაო თემატური ჯგუფის – “გარემოსდაცვითი საკითხები – ნარჩენების მართვა საქართველოში” წევრების გიორგი ჩიკვილაძისა და სალომე ჟვანიას მიერ. პროექტი ხორციელდება საქართველოს პოლიტიკის ინსტიტუტის (GIP) მიერ, USAID/Georgia-ის ფინანსური მხარდაჭერით].
ნარჩენების მართვის პროცესში ერთ-ერთი გადამწყვეტი როლი უჭირავს ნარჩენების მართვის სატარიფო პოლიტიკას, რომლის გამართული ფუნქციონირება უზრუნველყოფს ნარჩენების მართვის ეკონომიკურ და ფინანსურ უზრუნველყოფას, რაც, შესაბამისად, ხარისხიანი მართვის პროპორციულია. საქართველოში არსებული მდგომარეობა, სამწუხაროდ, ვერ უზრუნველყოფს ამ პრობლემების მოგვარებას. აუცილებელია ისეთი მეთოდოლოგიის შერჩევა, რომლის საფუძველზეც შესაძლებელი გახდება მომსახურებასთან დაკავშირებული დანახარჯების მაქსიმალურად შემცირება და ანაზღაურება. აქედან გამომდინარე, აღნიშნული სტატიის მიზანია საქართველოში არსებული სატარიფო პოლიტიკის მიმოხილვა ნარჩენების მართვის სფეროში, მასთან დაკავშირებული პრობლებემის, გამოწვევებისა და შესაძლო გადაჭრის გზების განსაზღვრა.
ნარჩენების მართვის პრინციპები და ქართული რეალობა
განვითარებადი ქვეყნების მსგავსად, საქართველოშიც მყარი ნარჩენების მართვა ეროვნული, რეგიონული და ადგილობრივი მნიშვნელობის გამოწვევებს, ფინანსურ და გარემოსდაცვით პრობლემებს უკავშირდება. ნარჩენების მართვის სისტემაში არსებობს სხვადასხვა პრინციპი, რომელთა მიზანია ისეთი სტანდარტიზება, რომლის მეშვეობითაც მართლზომიერად და სტრუქტურირებულად მოხდება ნარჩენების მართვა. ამ პრინციპების მნიშვნელობა ძალიან დიდია პოლიტიკის განსაზღვრაში, რადგან სწორედ მათი პრაქტიკული გამოყენებითაა შესაძლებელი არსებული პრობლებების გენერირება და სწორი სტრატეგიის შერჩევა მათთან საბრძოლველად. ერთ-ერთი ასეთი პრინციპი ე.წ. ,,დამბინძურებელი იხდის“ პრინციპია, რომლის მიხედვითაც, ნარჩენების მართვასთან დაკავშირებული ხარჯების ანაზღაურება ევალება იმ სუბიექტს, რომელიც წარმოქმნის ასეთ ნარჩენებს. ამ პრინციპის მიუხედავად, ქართული კანონმდებლობა არ ავალდებულებს ,,დამბინძურებელ სუბიექტებს“ გასწიონ ის ფინანსები, რომლებსაც მუნიციპალიტეტი ხარჯავს მათ მიერ წარმოქმნილი ნარჩენების მართვისთვის. ძირითადად, საქართველოში არსებული ტარიფები არ შეესაბამება სახელმწიფოს მიერ გაღებული დანახარჯების შესაბამისობას, უფრო მეტიც, მოსაკრებლის გადამცხელთა სიმცირე რაც ერთის მხრივ კერძო სუბიექტების ბრალეულობის და მეორეს მხრივ სახელმწიფოს აღსრულების დაბალი ხარისხის გამო ხდება, უფრო მეტად ართულებს არსებულ პრობლემებს.
მყარი ნარჩენების მართვის მომსახურება, ჩვეულებრივ, მოიცავს ქუჩებისა და საზოგადოებრივი ადგილების დასუფთავებას, მყარი ნარჩენების შეგროვებას, გადამუშვებას, ტრანსპორტირებასა და განთავსებას. პლასტმასას ნარჩენების პრობლემაც იზრდება. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია სახელმწიფოს მხრიდან ნარჩენების წარმოქმნის მაქსიმალური შემცირება, უკვე წარმოქმნილის განცალკევება და ხელახლა გადამუშავების მიმართულებით ეფექტიანი რეგულაციების შემუშავება. ასევე, მნიშვნელოვანია, შესაბამისი ვალდებულებები დაეკისროს კერძო სექტორს, რომელიც პლასტმასის საწარმოო ჯაჭვში ყველაზე მსხვილი მოთამაშეა. მყარი ნარჩენების მართვა ყველაზე ძვირადღირებული და რთული მომსახურებაა მომსახურების იმ სახეებთან შედარებით, რომლებიც მუნიციპალურ დონეზე ხორციელდება, თუმცა ის ყველაზე ნაკლებადაა დაფასებული, რადგან მისი ყოველდღიური უწყვეტი აუცილებლობა არ არსებობს. წყალმომარაგება, ელექტროენერგიით მომარაგება, კანალიზაცია და საგზაო, სახანძრო და საპოლიციო დაცვა უზრუნველყოფენ მოქალაქეებისა და ბიზნესის ყოველდღიური და ძირითადი მოთხოვნილებების დაკმაყოფილებას. აქედან გამომდინარე, ამ სახის მომსახურება თემებისა და მათი ხელმძღვანელობისათვის უფრო პრიორიტეტულია. როგორ წესი, მყარი ნარჩენების მართვა ადგილობრივ დონეზე განხორციელებულ პროგრამებს შორის ბოლო ადგილს იკავებს, სამომავლოდ მნშნელოვანია მოხდეს მისი გადაფასება და პრიორიტეტის მინიჭება.
ქართული კანონმდებლობა და მისი ხარვეზი
ტარიფების მართვის სამართლებრივი ჩარჩო მოწესრიგებულია ნარჩენების მართვის კოდექსით, საქართველოს ორგანული კანონით – ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ და საქართველოს კანონით ,,ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მიხედვით, მუნიციპალური სუბიექტები ადგილობრივი მოსაკრებლის, ტარიფების დადგენას, შემოღებასა და აღსრულებაზე არიან პასუხისმგებლები. აღნიშნული კანონი მართალია არეგულირებს მოსაკრებლის სტრუქტურასა და ოდენობას მთელი ქვეყნის მასშტაბით, თუმცა ტარიფების დადგენის მეთოდოლოგია ჩამოყალიბებული არ არის, რაც თავის მხრივ, სხვადასხვა პრობლემას ქმნის.
ადგილობრივი სატარიფო პოლიტიკის განსაზღვრისა და მოსაკრებლის შემოღების საკითხი ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციაა, რომელიც საკრებულოს დადგენილებით რეგულირდება. აღნიშნული დადგენილებით უნდა წესრიგდებოდეს მოსაკრებლის ოდენობა კერძო სამართლის ფიზიკური და იურიდიულ პირების მიმართ. ტარიფების ასეთ განსაზღვრას კი სპეციალური მეთოდოლოგიისა და კონკრეტულ მდგომარეობათა განსაზღვრა სჭირდება, რის შესახებაც სათანადო კვლევა ქართული მუნიციპალიტეტების მაგალითზე არ არსებობს. მიუხედავად ყველაფრისა, ზოგადი პრინციპის დონეზე უნდა ითქვას, რომ ტარიფების დადგენის დროს აუცილებლად უნდა იყოს გათვალისწინებული ტარიფების დადგენის საერთაშორისო პრინციპები, ადგილობრივი საკანონმდებლო მოთხოვნები, რათა განისაზღვროს ის დანახარჯები, რაც სახელმწიფოს ადგილობრივ თვითმმართველობებს დასჭირდება ნარჩენების ხარისხიანი მართვისთვის, შემდეგ კი უნდა მოხდეს ამ ხარჯების შესაბამისი გადანაწილება კერძო ფიზიკურ და იურიდიულ პირებზე მოსაკრებლის სახით, რაც საბოლოო ჯამში დაადგენს ნარჩენების მართვის ტარიფებს. შესაბამისი პრინციპების გათვალისწინება გამოიწვევბს ნარჩენების მართვის სისტემის სამართლიან, მდგრად და ეფექტურ საქმიანობას, რაც განსაზღვრავს სწორ სატარიფო პოლიტიკას და შექმნის ფინანსურ უზრუნველყოფას.
ტარიფის განსაზღვრის სტანდარტი
სატარიფო პოლიტიკის განსაზღვრისთვის აუცილებელად გასათვალისწინებელი პრინციპებიდან შეიძლება გამოიყოს მაგალითად ტარიფების დადგენის ის სტანდარტი, რომელიც მოქმედ კანონმდებლობასთან შესაბამისობაში იქნება. ის უნდა განისაზღვროს მომსახურების გაწევასთან დაკავშირებული დანახარჯების, მათ შორის, სამეწარმეო საქმიანობით მიღებული მოგების შემოსავლების მიხედვით, რადგან სამეწარმეო საქმიანობა პირდაპირპროპორციულ კავშირშია ნარჩენების ოდენობის ცვალებადობასთან. კერძო სექტორის დაბეგვრის პარალელურად, აუცილებელია მოქმედებდეს სახელმწიფო სუბსიდირებაც, რადგან მაქსიმალურად დაზღვეული იყოს თუნდაც მაგალითად სამეწარმეო რისკები და უზრუნველყოფილი იყოს მომსახურების ფინანსური მდგრადობა. ასევე უნდა გაიმიჯნოს ჰორიზონტალური და ვერტიკალური თანასწორობაც, რომელთაგან პირველი გულისხმობს ერთიანი სატარიფო პოლიტიკის განსაზღვრას, ეს ძირითადად გამართლებულია პიზიკურ პირებთან ჩვეულებრივი საყოფაცხოვრებო ვითარებაში, მაგრამ ეს სტანდარტი ვერ იქნება სრულყოფილი ვერტიკალური თანასწორობის გარეშე, რადგან იმ იურიდიულ პირებს, რომლებიც სამეწარმეო საქმიანობას ეწევიან, შესაბამისად მეტი ნარჩენი აქვთ, ამიტომ მათი სატარიფო პოლიტიკაც განსხვავებულად უნდა მოწესრიგდეს. ტარიფების განსაზღვრა სასურველია არ უნდა გულისხმობდეს გადასახადების იმ ოდენობით დაკისირებას, რომ გადამხდელს ეს ძალიან ზედმეტ ტვირთად დააწვეს და შესაბამისად გაჭირდეს ნარჩენების მართვის ფინანსური უზრუნველყოფის აღსრულების პროცესი, ამიტომ ტარიფები უკეთესია დადგინდეს იმ მეთოდოლოგიით, რომ მისი დაკისრება მისი მიზნობრივობიდან გამომდინარე კერძო სამართლის სუბიექტებისთვის იყოს გამართლებული და სასურველი. ზოგადი სატატიფო გადასახადი უნდა მოწესრიგდეს შემდეგი სახით: მოსაკრებლის ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს ერთ სულ მოსახლეზე 3 ლარს თვეში, ხოლო იურიდიული პირის, ორგანიზაციისა და დაწესებულებისათვის – 25 ლარს ერთ კუბურ მეტრ ნარჩენებზე. ოჯახის წევრთა რაოდენობის მიუხედავად, სულადობის მაქსიმალური ზღვრულიოდენობა განისაზღვროს 4 სულით, იურიდიული პირის, ორგანიზაციისა და დაწესებულებისათვის მოსაკრებლის ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს 25 ლარს ერთ კუბურ მეტრ ნარჩენებზე.
ადგილობრივ თვითმმართველობებს მწირი ფინანსური უზრუნველყოფის გამო უჭირთ ნარჩენების მართვის ინდივიდუალური, მათი მდგომარეობის შესაბამისი მიდგომების ჩამოყალიბება, რადგან არაა ჩატარებული კვლევა ამ მიმართლებით.ამიტომ ცენტრალური ხელისუფლება ვალდებულია შესაბამისად უზრუნველყოს ადგილობრივი საჯარო სუბიექტები, რათა ამ უკანაკნელმა შეძლოს შესაბამისი სატარიფო პოლიტიკის გატარება რეგიონში.
საქართველოს კანონი ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ ადგენს ნარჩენების მართვასთან დაკავშირებული მომსახურების მოსაკრებლის ზღვრულ ოდენობას: მოსაკრებლის ოდენობა სასურველია არ აღემატებოდეს ერთ სულ მოსახლეზე 3 ლარს თვეში, და 12 ლარს ერთ ოჯახზე თვეში. კანონის თანახმად, ნარჩენების განთავსების ხარჯებს დამბინძურებელი ფარავს. ვინაიდან, განთავსების დანახარჯი, შესაძლოა, აღემატებოდეს მოსაკრებლის ზღვრულ სიდიდეს, რეკომედებულია მოსაკრებლის ზღვრული ოდენობის გაუქმება. მართალია კანონი განსაზღვრავს კონკრეტულ ტარიფებს, მაგრამ აუცილებელია ცალკეული საკითხების საკანონმდებლო სივრცეში მოქცევა, რაც საბოლოოდ შექმნის იმ ერთიან პოლიტიკას, მიდგომას, რომლის საფუძველზეც გაცილებით გამარტივდება სახელმწიფოსა და კერძო სუბიექტებს შორის ამ საკითხზე შეთანხმება. ტარიფები აუცილებლად უნდა დადგინდეს ტარიფების დადგენის მომენტისთვის მოქმედი კანონების შესაბამისად, ასევე აუცილებელია, რომ ტარიფის ოდენობა განისაზღვროს დანახარჯებისა და შემოსავლების გაანგარიშების თანამედროვე ბუღალტრული აღრიცხვის მეთოდებით დადგენილი მომსახურების დანახარჯების საფუძველზე. სუბსიდირების შესაძლებლობების გათვალისწინებით ტარიფების ოდენობამ უნდა უზრუნველყოს მომსახურების ფინანსური მდგრადობა; პასუხისმგებელმა პირმა უნდა დაფაროს ამ ნარჩენების სოციალური ხარჯები, ტარიფების დადგენის საფუძველი, ისევე, როგორც სუბსიდირების წყაროები, ცნობილი უნდა იყოს საზოგადოებისათვის.
საქართველოში არსებული სატარიფო პოლიტიკის გაუმჯობესების აუცილებლობა
გასაკვირი არაა, რომ ქართული რეალობა და ის რეგულაციები რაც ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოებში მოქმედებს, სრულად განსხვავდება ერთმანეთისგან. ამ განსხავების ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი შესაძლოა ფინანსების არარაციონალიზება და არამიზნობრივი განკარგვა იყოს, ამასთან კი ამ ფინანსების სიმცირეც. ტარიფების დადგენა სწორედ ფინანსური პრობლების გენერირებასა და მისი აკუმულირების შესაძლებლობას მოგვემს, რაც უკვე უზრუნველყოფს ნარჩენების მართვაში არსებული გამოწვევების ფინანსურ უზრუნველყოფას. ჩვენი მოსაზრებით სწორედ ეს არის მთავარი პრობლემა. აშკარაა, რომ ფინანსური უზრუნველყოფა სჭირდება ამ საკითხის გადაჭრას, მაგრამ უპირველესად სწორედ ფინანსების მოძიების გზებისა და ხერხების დაბალანსებული სისტემის შექმნაა აუცილებელი. ამ სისტემური ცვლილების წარმატება კი ნარჩენების მართვის სწორი პოლიტიკის დაგეგმვით უნდა მოხდეს. მარტივად რომ ვთქვათ, თუ იქნება სწორი პოლიტიკა, თანხების აკუმულირების შესაბამისი ამოღება და ტარიფები, შესაბამისად მოხდება ნარჩენების მართვის მიმართ არსებული პრობლემების გადაჭრა.
საქართველოს სატარიფო პოლიტიკა საჭიროებს დახვეწასა და ქვეყნის თითოეულ რეგიონზე შესაბამის მორგებას, რათა სწორად მოხდეს გადასახადების განსაზღვრა-რეგულირება და იმ მარჟის დადგენა, რომლის გადახდაც ერთის მხრივ ძირითად შემთხვევაში უზრუნველყოფს მართვის ფინანსურ მხარდაჭრას და მეორეს მხრივ ზედმეტ ტვირთად არ დააწვება მომხმარებელს, თუმცა ის, რომ ეს საკითხი ჯერ კიდევ გადასაჭრელია, უდავოა.
