საქართველოს ევროკავშირისკენ მიმავალი მარშრუტის დაგეგმვა: ნავიგაცია გაწევრების წინა კომპლექსურ გარემოში

უკრაინის წინააღმდეგ რუსეთის უკანონო აგრესიის ფონზე, ევროკავშირის გაფართოების პროცესის განახლების შესახებ გადაწყვეტილება ევროკავშირის მხრიდან გეოპოლიტიკურ გადაწყვეტილებას წარმოადგენს. რუსეთის ქმედებებმა წარსულში სკეპტიკურად განწყობილი ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოებიც კი გაფართოების ერთსულოვან მხარდამჭერებად აქცია. 2022 წლის 23 ივნისს, ევროკავშირმა უკრაინასა და მოლდოვას კანდიდატის სტატუსი, ხოლო საქართველოს ევროპული პერსპექტივა მიანიჭა, რასაც 2023 წლის 14 დეკემბერს, უკრაინასთან და მოლდოვასთან გაწევრიანების შესახებ მოლაპარაკებების დაწყება და საქართველოსთვის კანდიდატის სტატუსის მინიჭება მოჰყვა, ცხრა ნაბიჯის შესრულების დათქმით. ამ ეტაპზე, ევროკავშირის გაფართოების გეგმა, დასავლეთ ბალკანეთის ხუთ ქვეყანასთან ერთად,  ჯამში 35 სახელმწიფოს მოიცავს.

ერთი მხრივ, საფრანგეთში Europe puissance-ის და გერმანიაში Zeitenwende-ის კონცეფციებმა და მეორე მხრივ, შვედეთის, დანიის, ბელგიის და ნიდერლანდების მიერ სტრატეგიული დონის დოკუმენტებში ევროკავშირის გაფართოების ასახვამ, ევროპის მასშტაბით ახალ სტრატეგიულ აზროვნებას ჩაუყარა საფუძველი. აღნიშნული ხედვის მიხედვით, ევროკავშირის გაფართოება ევროკავშირის მხრიდან ძალის დემონსტრირების შესაძლებლობას და რუსეთის მიერ ქვეყნების ერთმანეთის მიყოლებით „შთანთქმის“ პრევენციას გულისხმობს. „გაფართოებამშვიდობის, უსაფრთხოების, სტაბილურობისა და კეთილდღეობის მიმართულებით გეოსტრატეგიულ ინვესტიციას წარმოადგენს“, განაცხადა 40-ზე მეტი ქვეყნის წარმომადგენელმა მესამე ევროპული პოლიტიკური საზოგადოების შეხვედრაზე გრენადაში, ესპანეთში.

თუმცა, ის ფაქტი, რომ გაფართოებისადმი ბოლოდროინდელი მიდგომა „გეოპოლიტიკური“ ხასიათისაა, ევროკავშირისთვის კანდიდატი წევრების უპირობო მიღებას არ ნიშნავს. ევროპული საბჭოს 14 დეკემბრის დასკვნის მიხედვით, „სამუშაოები ორივე მიმართულებით ერთმანეთის პარალელურად უნდა პროგრესირებდეს“.  პირველი მიმართულება მომავალი წევრების მხრიდან გაწევრებისათვის მომზადებას, ხოლო მეორე მიმართულება ახალი წევრების მისაღებად ევროკავშირის მზადყოფნას გულისხმობს. ევროკომისიის პრეზიდენტი ურსულა ფონ დერ ლაიენი ხშირად უსვამს ხაზს, რომ „შემოვლითი გზები“ არ იქნება. კანდიდატი ქვეყნებისა და ევროკავშირის რეფორმებს შორის მსგავსი კომპლექსური ურთიერთკავშირი კანდიდატი ქვეყნებისგან რამდენიმე მიმართულებით მოითხოვს ყურადღების გამახვილებას:

პირველ რიგში, ჯერ არ დათქმულა ევროკავშირის გაფართოების თარიღი.

ამ დრომდე, მხოლოდ პრეზიდენტმა შარლ მიშელმა განაცხადა, რომ „ჩვენ – ორივე მხარე – მზად უნდა ვიყოთ გაფართოებისთვის 2030 წლისთვის“. თუმცა, წევრი სახელმწიფოები კონკრეტული თარიღის დასახელებისგან თავს იკავებენ. ამდენად, გაფართოების ეს ახალი ტალღა ბოლოდროინდელ განვითარებებზე პასუხს წარმოადგენს და მიუხედავად იმისა, რომ უკვე არსებობს მტკიცე გადაწყვეტილება, მისი დეტალები შესაძლოა გარემოებების ცვლილებასთან ერთადვე შეიცვალოს.

მეორე, ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოები ინარჩუნებენ რეფორმებზე ფოკუსს.

შესაბამისად, ევროკავშირის რეფორმებსა და ევროკავშირის გაფართოებას შორის ცირკულარული კავშირი არსებობს. რეფორმების საჭიროება კომპლექსურია, რაც, მათ შორის, გულისხმობს ისეთ საკითხებს, როგორიცაა ფერმერების სუბსიდირება, რეგიონული განვითარების ფონდები, გაფართოების გავლენა ევროკავშირის ბიუჯეტზე, და კანონის უზენაესობის მოთხოვნები. აღნიშნულ სფეროებში უკვე არსებობს სირთულეები, რომლებიც ორმხრივი კონფლიქტების რაოდენობის მატებასთან ერთად კიდევ უფრო იზრდება, რაც ევროკავშირში გადაწყვეტილებების მიღების პროცესს აფერხებს. ამ მიმართულებით, ზოგიერთი წევრი სახელმწიფო მხარს უჭერს მრავალსიჩქარიანი ევროპის იდეას, თუმცა ყველა მათგანი, განსაკუთრებით კი საფრანგეთი და გერმანია, ყურადღებას ერთიანობასა და ინსტიტუციურ რეფორმებზე ამახვილებენ; მაგალითად, გადაწყვეტილებების მიღების ერთსულოვნების პრინციპიდან გადაწყვეტილების კვალიფიციური უმრავლესობით მიღება, ასევე კვალიფიციური უმრავლესობის პრინციპის ეტაპობრივი გავრცელება ერთიანი საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკის (CFSP) სფეროზე. ყოველივე ეს 27 წევრ სახელმწიფოს შორის შესათანახმებელი  კომპლექსური საკითხებია და ამის ფონზე, არ უნდა შესუსტდეს მათი მტკიცე დამოკიდებულება გაფართოებისადმი კანდიდატ ქვეყნებში რეფორმების არაჯეროვანი ტემპის გამო.

ზემოთ აღნიშნული მიზეზებიდან გამომდინარე, გარანტირებული არაფერი არ არის და მნიშვნელოვანია რამდენიმე ფაქტორის გათვალისწინება, თუკი საქართველოს ევროკავშირში გაწევრიანების სტრატეგიული მიზნის მიღწევა სურს:

• ცხრა ნაბიჯის სწრაფი და ეფექტური შესრულება ისეთი ინკლუზიური და შედეგზე ორიენტირებული პროცესის საშუალებით, რომლის შედეგებიც არ იქნება სადავო ევროკავშირს, მთავრობას, ოპოზიციასა და სამოქალაქო საზოგადოებას შორის. ამის მისაღწევად, საქართველოს სჭირდება კონსესუსზე დაფუძნებული და დემოკრატიული პროცესი მრავალპარტიული და სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობით. ამგვარი კულტურის ჩამოყალიბების გარეშე, პროცესი ღირებულებას მოკლებული იქნება და შესაძლებლობების ფანჯრის არაჯეროვნად გამოყენების რისკი გაიზრდება. არც ერთმა პასუხისმგებლობით აღჭურვილმა სახელმწიფო მმართველობამ არ უნდა მისცეს თავს ამ რისკის უგულებელყოფის უფლება.
• საქართველოში გაწევრიანებამდელი პროცესი უნდა დაიწყოს საფუძვლიანი და სიღრმისეული ტრანსფორმაციული რეფორმით რამდენიმე სექტორში, პირველ რიგში კი საჯარო მმართველობის მიმართულებით. მაგალითად, დეცენტრალიზაცია და ადგილობრივი თვითმმართველობა ის ფუნდამენტური სფეროებია, სადაც აუცილებელია ყოვლისმომცველი რეფორმების გატარება, რადგან ევროკავშირში საკანონმდებლო პროცესები, როგორც წესი, ადგილობრივ და რეგიონულ დონეებზე მიმდინარეობს. გაწევრების პროცესში თვითმმართველი ერთეულები ევროკავშირის კანონთა კრებულის 70%-მდე შესრულებაზე არიან პასუხისმგებელნი. მსგავსი მიდგომა მოეთხოვება საქართველოსაც. ქვეყანას სჭირდება ფუნქციური, ძლიერი და დამოუკიდებელი ადგილობრივი თვითმმართველი ორგანოები, სადაც უზრუნველყოფილია პარტიული პლურალიზმი და ინკლუზიურობა. ამასთან, უფრო მეტი ყურადღება იქნება გასამახვილებელი რეფორმების ისეთ მუდმივად ფუნდამენტურ სფეროებზე, როგორიცაა დეპოლიტიზირება, ინსტიტუტების დამოუკიდებლობა და კანონის უზენაესობა.
• გაწევრიანებამდელი პროცესი საქართველოს მხრიდან ასევე საჭიროებს ქვეყნის მზადყოფნას, ეფექტურად აითვისოს დამატებითი თანხები. მაგალითად, 2007 წლიდან, ევროკავშირი გაფართოების ქვეყნებს უწევს ფინანსურ და ტექნიკურ დახმარებას გაწევრიანებამდე დახმარების ინსტრუმენტის (IPA) გამოყენებით. 2021-2027 წლების ახალი ფინანსური ჩარჩოს მიხედვით, IPA III-ის ბიუჯეტი 14.162 მილიარდი ევროთი განისაზღვრა. აღნიშნული ფონდის გამოყენება უფრო მეტ მზადყოფნასა და ინსტიტუციურ შესაძლებლობებს საჭიროებს, რადგან ამ რეგულაციის მიხედვით, დახმარება ეფუძნება როგორც შედეგებზე ორიენტირებულ მიდგომას, ისე სამართლიანი განაწილების პრინციპს. IPA-ს პრინციპი ითვალისწინებს განსხვავებულ მასშტაბებსა და ინტენსივობას ბენეფიციარების მიერ ნაჩვენები შედეგების გათვალისწინებით, რომელიც, თავის მხრივ, არა მხოლოდ საჭიროებებს, არამედ რეფორმების განხორციელების პროგრესსაც ეფუძნება (Article 8, Regulation 2021/1529). გარდა ამისა, IPA-ს რეგულაციების მიხედვით, რეგრესის შემთხვევაში, IPA-ს ფინანსები შესაძლოა შემცირდეს ან საერთოდ შეჩერდეს. ბენეფიციარების ეფექტურობა, როგორც წესი, ისეთი სფეროებზე დაყრდნობით იზომება,  როგორიცაა კანონის უზენაესობა და ფუნდამენტური უფლებები, დემოკრატიული ინსტიტუტები და საჯარო ადმინისტრირების რეფორმა, ასევე, ეკონომიკური განვითარება და კონკურენტუნარიანობა. მიუხედავად იმისა, რომ ასოცირებული ტრიო ჯერ კიდევ არ არის IPA III-ის ნაწილი, სასურველია, ამ ქვეყნებმა უკვე დაიწყონ ევროკავშირის რეგულაციის (Regulation (EU) 2021/1529) შესწავლის პროცესი, რადგან იმის მიუხედავად, თუ რა ფონდები იქნება გამოყენებული ასოცირებული ტრიოს ქვეყნების გაწევრიანებამდელი პროცესის მხარდასაჭერად, ევროკავშირის მხრიდან თანხების გამოყოფა როგორც საჭიროებებზე, ისე შედეგებზე ორიენტირებულ მიდგომას დაეფუძნება.

რეფორმების ეფექტური იმპლემენტაცია საქართველოსთვის ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსთან დაკავშირებული სიკეთეების მიღების მთავარი საშუალება იქნება. კანდიდატის ფაზიდან ტრანზიციის პროცესში, ასოცირებული ტრიოს მიერ გეოპოლიტიკური ფაქტორით მიღებული დივიდენდები შემცირდება, რადგან გაწევრების მოლაპარაკებების ეტაპზე, გადაწყვეტილების მიღებისას ტექნიკურ და შედეგზე-ორიენტირებულ მაჩვენებლებს ექნება წამყვანი მნიშვნელობა. ნებისმიერი კანდიდატი ქვეყნის მთავრობისთვის, აღნიშნულ რეფორმებზე მუშაობის დაწყება როგორც სტრატეგიულ, ისე პრაგმატულ ვალდებულებას წარმოადგენს, რადგან ამ პროცესის წარმატება შედეგების მიღწევის ხარისხზე იქნება დამოკიდებული.

საქართველოს მხრიდან ევროკავშირის გაფართოების პროცესის მხოლოდ გეოპოლიტიკურ ჭრილში განხილვა არა მხოლოდ არამიზანშეწონილი, არამედ სახიფათოც კი იქნება საფუძვლიანი უსაფრთხოების სტრატეგიის გარეშე. საქართველომ თავი უნდა შეიკავოს მინიმალური წინააღმდეგობის გზის არჩევისგან ევროკავშირის რეკომენდაციებთან მინიმალური თავსებადობის უზრუნველყოფით და სანაცვლოდ, აქტიურად მოახდინოს რეფორმების დღის წესრიგის შედეგების დემონსტრირება. ამის პარალელურად, საქართველო იმაზე უფრო ენერგიულად უნდა ესწრაფოდეს ნატოში ინტეგრაციის პოლიტიკას, ვიდრე ის ამას ამჟამად აკეთებს. ჯერჯერობით, ევროკავშირი სრულფასოვანი უსაფრთხოების ორგანიზაცია არ არის და მისი 42(7)-ე მუხლი არ იძლევა ყოვლისმომცველი თავდაცვის ქოლგის გარანტიას. შესაბამისად, საქართველო უფრო აქტიურად უნდა ესწრაფოდეს ნატოში ინტეგრაციის გზას, განსაკუთრებით ახლა, როდესაც ნატოს გაფართოების მიმართ სკეპტიციზმი მინიმალურ ნიშნულზეა.

შეჯამებისთვის უნდა აღინიშნოს, რომ საგარეო საფრთხეების პირობებში, დემოკრატიული რეფორმები საუკეთესო თავდაცვას წარმოადგენს და საქართველოსთვის, სტრატეგიული პარტნიორების გარიყვისა და გეოპოლიტიკური ფორტუნის იმედზე ყოფნის ნაცვლად, სწორედ ეს უნდა იქცეს პრიორიტეტულ მიმართულებად. ქვეყანა უნდა ფოკუსირდეს მნიშვნელოვან და კომპლექსურ სახელმწიფოებრივ საკითხებზე, მათ შორის, ევროკავშირსა და ნატოში ინტეგრაციის ეფექტური პოლიტიკის გატარებაზე.

სწორედ ესაა საქართველოს უსაფრთხოების გარანტი. ყველა სხვა გზა არაეფექტური და სარისკოა და სასურველი უსაფრთხოების მიღწევის ცრუ დაპირებას ეფუძნება.

პერსპექტივა მომზადდა „ღია საზოგადოების ფონდის“ მხარდაჭერით. მასში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და შესაძლოა, არ ემთხვეოდეს „ღია საზოგადოების ფონდის“ და “საქართველოს პოლიტიკის ინსტიტუტის” შეხედულებებს.

Photo credit: Eurasianet