თეონა ზურაბაშვილი[1]
[This publication was produced with the support of the Netherlands Fund for Regional Partnerships MATRA for regional cooperation in the Eastern Partnership (EaP)].
მიმდინარე წლის 28 ივნისს პარლამენტმა მხარი დაუჭირა საარჩევნო კოდექსში შესატან ცვლილებებს. ახალი საარჩევნო კოდექსი ითვალისწინებს ცენტრალური საარჩევნო ადმინისტრაციის (ცესკო) წევრთა რაოდენობის, შემადგენლობის, მათი არჩევის წესის, პარტიების მიერ ცესკოს წევრების დანიშვნისა და მათთვის უფლებამოსილების შეწყვეტის წესების ცვლილებას და ცესკოს თავმჯდომარის არჩევის ახალ წესს. საარჩევნო კანონმდებლობაში ცვლილებები ვენეციის კომისიის და ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისის (ეუთო/ოდირის) დასკვნის საფუძველზე განხორციელდა.
საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის, არჩილ თალაკვაძის განცხადებით, სახელმწიფომ მოახერხა, რომ ყველა ეს რეკომენდაცია საარჩევნო კოდექსში შესულიყო. მაშინ, როდესაც მმართველი პარტიის წარმომადგენლები საარჩევნო რეფორმას წინგადადგმულ ნაბიჯად აფასებენ და დარწმუნებულნი არიან, რომ მის საფუძველზე მომდევნო არჩევნები კიდევ უფრო უკეთესი იქნება, ვიდრე აქამდე, ოპოზიციის აზრით, „აღნიშნული რეფორმით კანონმდებლობაში არსებითი არაფერი შეცვლილა და ხელისუფლებამ კვლავ არ დათმო არჩევნებზე ზემოქმედების ბერკეტები“. ოქტომბერში, საქართველოში თვითმმართველობის არჩევნებია დაგეგმილი. ამ ფონზე, ბლოგი მიზნად ისახავს, ახსნას თუ რამდენად ეფექტიანი შეიძლება იყოს არჩევნებამდე სამი თვით ადრე საარჩევნო ადმინისტრაციის რეფორმა და რა გავლენა შეიძლება იქონიოს მან არჩევნების ჩატარების ხარისხზე.
რატომ დადგა დღის წესრიგში საქართველოს ცენტრალური საარჩევნო კომისიის რეფორმირების საკითხი?
2020 წლის 31 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნებმა საქართველო მწვავე პოლიტიკური კრიზისის წინაშე დააყენა. ოპოზიციურმა პარტიებმა არჩევნების შედეგების მიმართ უნდობლობა ცენტრალური საარჩევნო კომისიასთან გამართული საპროტესტო აქციებით გამოხატეს, რომლის დროსაც ისინი ცესკოს თავმჯდომარის, თამარ ჟვანიას, თანამდებობიდან გადაყენებას და ხელახალ საპარლამენტო არჩევნებს ითხოვდნენ. გამომდინარე იქიდან, რომ ეს მოთხოვნები მთავრობამ არ დააკმაყოფილა, იმ ოპოზიციურმა პარტიებმა, რომლებმაც საპარლამენტო არჩევნებზე ბარიერი გადალახეს, მიღებულ მანდატებზე უარი განაცხადეს და საპარლამენტო ბოიკოტი გამოაცხადეს. საქართველოს უახლეს ისტორიაში, 2020 წლის არჩევნები პირველი შემთხვევა არ ყოფილა, როდესაც ოპოზიციამ საქართველოს ცენტრალური საარჩევნო ადმინისტრაციას მმართველი პარტიის სასარგებლოდ არჩევნების შედეგებით მანიპულირებაში დასდო ბრალი. დამოუკიდებლობის მოპოვებიდან, საქართველოში ჩატარებულ თითქმის ყველა არჩევნებს ცესკოს პოლიტიზების თემა ლაიტმოტივად თან სდევდა. თუმცა, 2020 წლის წლის 31 ოქტომბრის არჩევნების შემდეგ, პოლიტიკური კრიზისის მასშტაბიდან გამომდინარე, საქართველოს ცენტრალური საარჩევნო კომისიის რეფორმირების საკითხი განსაკუთრებული ყურადღების საგანი გახდა არა მარტო ქვეყნის შიგნით, არამედ საერთაშორისო საზოგადოებისთვისაც. 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შესახებ გაკეთებულ წინასწარ დასკვნაში, პრობლემური ასპექტების შეფასების დროს, ეუთო/ოდირის საერთაშორისო მისიამ ხაზი გაუსვა ,,მმართველი პარტიის დომინანტურ წარმომადგენლობას საარჩევნო კომისიებში, (რაც) უარყოფითად აისახა ადამიანების აღქმაზე კომისიის წევრთა მიუკერძოებლობისა და დამოუკიდებლობის შესახებ, განსაკუთრებით დაბალ დონეებზე“. არსებული გამოწვევების საპასუხოდ, ევროპული საბჭოს პრეზიდენტის, შარლ მიშელის მიერ საქართველოს მმართველი და ოპოზიციური პარტიებისთვის შეთავაზებული კომპრომისული წინადადებით, სხვა მნიშვნელოვან პოლიტიკურ საკითხებთან ერთად, საქართველოს მთავრობას ამბიციური საარჩევნო რეფორმის გატარების ვალდებულებას დაეკისრა, რომელიც მას ეუთო/ოდირის 2021 წლის 20 მარტის ერთობლივი დასკვნის შესაბამისად უნდა განეხორციელებინა. საარჩევნო რეფორმა, აგრეთვე, მოიცავდა, საარჩევნო ადმინისტრაციის რეფორმირების საკითხს.
რას გულისხმობს ცენტრალური საარჩევნო კომისიის რეფორმა
19 აპრილის შეთანხმების თანახმად, საქართველოს საარჩევნო კოდექსში შეტანილი ცვლილებები, ცესკოს ადმინისტრაციაში ოპოზიციური პარტიების წარმომადგენლების რაოდენობის ზრდისა და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლების ფართო ჩართულობის მეშვეობით, მიზნად ისახავს ადმინისტრაციის სავარაუდო პოლიტიზების პრევენციას და საარჩევნო პროცესისადმი საზოგადოებრივი ნდობის გაზრდას.
რეფორმამდე ცესკო შედგებოდა თავმჯდომარისა და 11 წევრისაგან. ცესკოს თავმჯდომარე, იმავდროულად, იყო ცესკოს წევრი. ცესკოს 5 წევრს საქართველოს პრეზიდენტის წარდგინებით ირჩევდა საქართველოს პარლამენტი, ხოლო 6 წევრს ნიშნავდნენ პოლიტიკური გაერთიანებები. ახალი საარჩევნო კოდექსის თანახმად, ცესკოს წევრთა რაოდენობა 17-მდე გაიზარდა. განსაზღვრულია, რომ ცესკოს წევრებიდან 8 პროფესიული ნიშნით იქნება შერჩეული, 9 წევრს კი პოლიტიკური პარტიები დანიშნავენ. პროფესიულ წევრებს პარლამენტი ირჩევს სრული შემადგენლობის ხმების 2/3-ით. ახალი საარჩევნო კოდექსის მიხედვით, ასევე, გაიზარდა ცესკოს თავმჯდომარის მოადგილეთა რაოდენობაც. ამჯერად, ცესკოს თავმჯდომარეს ორი მოადგილე ეყოლება, რომელთაგანაც ერთს აირჩევს პარლამენტი და მეორეს – ოპოზიციური პარტიები.
ცვლილება შეეხო ცესკოს ადმინისტრაციის ქვედა დონესაც. 11-დან 17-მდე გაიზარდა საოლქო საარჩევნო კომისიის წევრთა რაოდენობა. საოლქო საარჩევნო კომისიის წევრებიც, პროფესიული და პარტიულ ნიშნით შერჩეული კანდიდატებით იგივე პროპორციით იქნება დაკომპლექტებული. პროფესიული წევრების ასარჩევად საჭირო იქნება ცესკოში ხმების 2/3. ანალოგიურად, პროფესიული და პარტიული წევრებით დაკომპლექტდება, საუბნო საარჩევნო კომისია. ცესკოს თავმჯდომარეს ღია კონკურსის წესით ირჩევს საკონკურსო კომისია, რომელიც შერჩეულ კანდიდატს წარუდგენს საქართველოს პრეზიდენტს. საქართველოს პრეზიდენტის წარდგინებით, თავმჯდომარეს პარლამენტი ირჩევს ხმების 2/3-ით.
საინტერესოა, რომ კანონმდებლობაში შეტანილი ცვლილებით, გათვალისწინებულია ცესკოს თავმჯდომარის და პროფესიული წევრების პოლიტიკური ნიშნით დაბლოკვის პრევენციული მექანიზმი. შესაძლო დაბლოკვის საწინააღმდეგო პროცედურის შესაბამისად, თუ კანდიდატი პარლამენტის ხმების 2/3 ზე ნაკლებს მიიღებს, მისი დანიშვნა უნდა იყოს დროებითი და ვადა შემოიფარგლოს ექვსი თვით, რომლის განმავლობაშიც დანიშვნის სტანდარტული პროცედურა თავიდან უნდა დაიწყოს.
გარდა ამისა, ახალი საარჩევნო კოდექსის თანახმად, იარსებებს ცესკოს საკონსულტაციო ჯგუფი, რომელიც უნდა შედგებოდეს სახალხო დამცველის აპარატის წარმომადგენლისგან და არჩევნებზე დამკვირვებელი ორგანიზაციების მიერ შერჩეული ექსპერტებისგან. პროექტით, საკონსულტაციო ჯგუფი ცესკო-ს წარუდგენს რეკომენდაციებს დავების განხილვის პროცესისთვის.
ძველი ადმინისტრაცია ახალ ფორმაში?
მიუხედავად იმისა, რომ ახალი საარჩევნო კოდექსი ცესკოს ადმინისტრაციაში ოპოზიციური პარტიებისა და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლების უფრო ფართო ჩართულობას ითვალისწინებს, არსებობს რამდენიმე მნიშვნელოვანი ფაქტორი, რამაც შეიძლება გვაფიქრებინოს, რომ ახალი კანონმდებლობა ცესკოს მხოლოდ ფორმალური სახის რეფორმირებას ითვალისწინებს და, 19 აპრილის შეთანხმების მიუხედავად, საქართველოში კვლავ არ არსებობს პოლიტიკური ნება ცენტრალურ საარჩევნო ადმინისტრაციაში რეალური ცვლილებების განხორციელებისთვის.
საარჩევნო რეფორმის შესახებ კანონში ცვლილების შეტანამდე, 5 მარტიდან 14 მაისის პერიოდში, ცესკოში რეორგანიზაციის პროცესი განხორციელდა. პროცესი ითვალისწინებდა, ერთი მხრივ, ახალი სტრუქტურული ერთეულების შექნას, ხოლო, მეორე მხრივ, ადამიანური რესურსების ახლებურ გადანაწილებას. საარჩევნო რეფორმის გატარებამდე ცესკოში ნაჩქარევად განხორციელებული სტრუქტურული ცვლილებები არასამთავრობო ორგანიზაციების და ოპოზიციური პარტიების წარმომადგენლებმა ,,ქართული ოცნების“ მხრიდან გავლენის გადანაწილების მცდელობას დაუკავშირეს. ,,სამართლიანი არჩევნების“ განცხადებით, პროცესი ლეგიტიმაციას იყო მოკლებული, რადგან რეორგანიზაციის შემდგომ კომისიაში არ აღმოჩნდნენ ოპოზიციის კვოტით დანიშნული წევრები და ის მხოლოდ ,,პროფესიული ნიშნით“ და ,,ქართული ოცნების“ მიერ დანიშნული წევრებისგან შედგებოდა. ოპოზიციის შეფასებით კი, მთავრობა შეეცადა 19 აპრილის შეთანხმების ძალაში შესვლამდე მოესწრო ცესკოში ე.წ. კლანის გაძლიერება, რომელიც რეალურად მართავს საარჩევნო პროცესებს და ორგანიზებას უწევს არჩევნების გაყალბებას.
ამას გარდა, ცესკოს თავმჯდომარის, თამარ ჟვანიას, გადადგომის შემდეგ გამოცხადებულ ღია კონკურსში საკონკურსო კომისიამ იმ კანდიდატებს დაუჭირა მხარი, რომლებიც საარჩევნო კომისიის მოქმედ თანამშრომლებს წარმოადგენენ. საყურადღებოა, რომ შერჩევის დროს აღნიშნულ კანდიდატურებს კომისიის წევრი არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლების მხარდაჭერა არ მიუღიათ. ამავე კომისიის თავმჯდომარე, ,,ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის“ აღმასრულებელი დირექტორი, გიორგი კლდიაშვილი კომისიის წინასწარ შეთანხმებულ პოზიციაზე საუბრობს.
აღნიშნული ფაქტორები გვაძლევს საშუალებას, ვივარაუდოთ, რომ 19 აპრილის შეთანხმებით გათვალისწინებული საკანონმდებლო ცვლილების მიუხედავად, მმართველი პარტია ცესკოში გავლენის დათმობას არ აპირებს და ამ მიმართულებით ცდილობს, ბერკეტები შეინარჩუნოს.
საარჩევნო ადმინისტრაციის ცვლილების შესაძლო გავლენა თვითმმართველობის არჩევნებზე
შერჩევის პროცესთან დაკავშირებული კითხვების გამო, სავარაუდოა, რომ ცესკოს თავმჯდომარეობის კანდიდატები საპარლამენტო ოპოზიციური პარტიების მხარდაჭერით ვერ ისარგებლებენ. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ შერჩეული კანდიდატის დამტკიცებას მმართველი პარტია ხმების 2/3-ით ვერ შეძლებს და 19 აპრილის შეთანხმებაში გაწერილი მექანიზმის მიხედვით, ახალი თავმჯდომარე პოსტს მხოლოდ 6 თვით დაიკავებს. მართალია, ე.წ. ,,ჩამკეტი“ მექანიზმი იმ კანდიდატს, რომელიც ჩართული მხარეების უმრავლესობის ნდობით ვერ სარგებლობს, მხოლოდ დროებით, 6 თვით ანიჭებს უფლებამოსილებას და ერთი შეხედვით, არჩევნების მიმართ საზოგადოებრივი ნდობის გაზრდის თვალსაზრისით, პოზიტიურ დღის წესრიგს ქმნის, თუმცა, მიმდინარე პერიოდში, ცესკოს თავმჯდომარედ მმართველი პარტიისთვის მისაღები კანდიდატის ექვსი თვის ვადით მინიჭებული უფლებამოსილება განსაკუთრებით საყურადღებოა. ოქტომბერში თვითმმართველობის არჩევნებია დანიშნული. ამ არჩევნებს მმართველი პარტიისთვის გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს, რადგან, იგივე 19 აპრილის შეთანხმებით, თვითმმართველობის არჩევნებში ,,ქართული ოცნება“ თუ 43%-ზე ნაკლებს აიღებს, ქვეყანაში ვადამდელი საპარლამენტო არჩევნები დაინიშნება. აშკარაა, რომ მმართველი პარტია კანონმდებლობაში არსებული მექანიზმით გათვალისწინებული 6 თვიანი სივრცის მეშვეობით თვითმმართველობის უმნიშვნელოვანეს არჩევნებზე პოლიტიკური გავლენის გამოყენებას შეეცდება.
,,ძველი ადმინისტრაცია ახალ ფორმაში“ პრინციპით განხორციელებული რეფორმა რა შესაძლო შედეგს მოიტანს შემოდგომაზე, ეს საკითხი დამატებითად იმ ინსტიტუციურ კონტექსტში განხილვას საჭიროებს, რომლითაც საქართველო 2021 წლის თვითმმართველობის არჩევნებს ხვდება. მართალია, 2020 წლის 31 წლის საპარლამენტო არჩევნებს საერთაშორისო საზოგადოების მხრიდან ლეგიტიმაცია ,,კონკურენტულ გარემოში ჩატარებისა და, ზოგადად, ძირითადი თავისუფლებების დაცვის“ მიზეზით მიეცა, მაგრამ საქართველოში პოლიტიკურ კრიზისს საფუძვლად დაედო ის ფაქტი, რომ პოლიტიკურად მოტივირებულმა სასამართლომ არ განიხილა ოპოზიციური პარტიებისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების არჩევნების შედეგებთან დაკავშირებული საჩივრების დიდი ნაწილი. მიუხედავად იმისა, რომ 19 აპრილის შეთანხმება, ასევე, ითვალისწინებდა მართლმსაჯულების სისტემის რეფორმას, აშკარაა, რომ ამ კუთხით საქართველოს მთავრობა უფრო მეტად რეგრესირებს, ვიდრე რაიმე პოზიტიურ ცვლილებებს ახორციელებს. უკვე გამოქვეყნდა ეუთოს შუალედური ანგარიში, ასევე, აშშ-ის სახელმწიფო დეპარტამენტის განცხადება, რომლებშიც საქართველოს მთავრობა გაკრიტიკებულია მართლმსაჯულების რეფორმამდე უზენაეს სასამართლოში მოსამართლეების უვადოდ დანიშვნის ნაჩქარევი და გაუმჭვირვალე პროცესის გამო.
აშკარაა, რომ ოქტომბრის უმნიშვნელოვანეს არჩევნებში, ოპოზიციურ პარტიებისა და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლებისთვის არჩევნების შედეგების გასაჩივრებისთვის სამართლებრივი ბერკეტების გამოყენების შესაძლებლობა არ გაზრდილა. ამ პირობებში, ცესკოს თავმჯდომარის პოსტზე არასანდო კანდიდატის არსებობა არჩევნების შედეგებისადმი საზოგადოებრივ ნდობას, დიდი ალბათობით, უფრო შეამცირებს. ეს კი, ბოლოდროინდელი მოვლენების გათვალისწინებით, სავარაუდოდ, ქვეყანას უფრო დიდ პოლიტიკურ ჩიხში შეიყვანს.
[1] საქართველოს პოლიტიკის ინსტიტუტის უმცროსი ანალიტიკოსი
